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承诺制改革立法的“山西经验”
发表时间:2019/06/20来源:山西日报责任编辑:

全面深化改革和全面依法治国如鸟之两翼、车之两轮。

目前,我省改革热潮正如火如荼,作为优化营商环境的重要组成部分,承诺制改革呈现出前所未有的强劲态势,取得累累硕果。在省十三届人大常委会第十一次会议上,《山西省企业投资项目承诺制规定》高票通过。这是我省首次出台的经济类创制性地方立法,标志着承诺制改革积累的宝贵经验和成果在立法层面予以确认,并加以提升和拓展。

法治保障改革,改革促进法治。承诺制改革立法在“矛盾的焦点上”划出硬杠杠,人大的立法主导作用愈发明显。改革立法体现出的“山西经验”,更为全国提供了一个可借鉴可参考的样本,展示出积极探索的“山西智慧”。

立法巩固改革成果经验

位于晋中市开发区的吉利汽车零部件园区是改革的受益者之一。山西吉利汽车部件有限公司总经理刘玉东告诉记者,承诺制将原来先审批后建设,变成先建设后审验,大大缩短了建设周期,汽车及早投产上市,不仅赢得了市场,而且缓减了投资负担。

一组数据更能证明我省承诺制改革取得的成就:在转型综改示范区,2016年创新型企业数量有14000家,2017年低谷时出走1000余家,2018年通过优化营商环境增加4000家,目前进驻各类企业达3万多家。

对我省而言,承诺制改革就是着力打造“六最”营商环境撬开的第一块砖。它将政府由原来的实施审批行为改为靠前统一服务、企业信用承诺、加强事中事后监管。

经过改革,我省将备案类企业投资项目报建阶段需要办理的28项审批事项中的12项调整为由政府在供地前并联完成统一服务;8项调整为由企业按照规定的条件和标准作出书面承诺,政府在规定时限内完成行政许可;目前只有6项保留审批事项要求企业开工前完成。对企业承诺的事项,政府不再事前审批。

这些改革的措施体现在《山西省企业投资项目承诺制规定》上。在政府统一方面,“规定”第三条明确了工程建设涉及绿地和树木审批、文物保护和考古许可、市政设施建设类审批、建设项目压覆重要矿床审批等政府统一服务事项,企业不再办理;在企业信用承诺方面,“规定”第九条明确,生产建设项目水土保持事项、洪水影响评价事项、取水许可事项等内容,只要企业按照省人民政府规定的条件和标准作出书面承诺,政府有关部门就应当完成行政许可;在监管有效约束方面,“规定”明确按照“谁审批谁监管、谁主管谁监管”的原则,进行全过程动态监管,按照“双随机、一公开”的模式进行监督检查,根据省信用信息共享平台和省投资项目在线审批监管平台的企业投资项目信用信息,进行跨地区、跨部门、跨领域的联合奖惩。

“承诺制改革打造以信用契约为核心的新型模式,是对报建审批管理的一场革命。”省发改委主任姜四清表示。而改革的实践成果和有益经验,通过立法的形式巩固下来,破除了改革障碍,引领和推动了改革,实现立法与改革决策相衔接相适应。

立法重点聚焦改革核心

经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。因此,承诺制改革的核心问题,就是处理好政府和市场的关系。

改革的核心也是立法的重点。

“规定紧紧围绕最大限度减少政府审批环节,主要解决了如何进一步确立企业主体地位,激发市场主体活力,优化营商环境的问题。”省人大法制委员会主任委员赵建平告诉记者,“规定”围绕这个重点,在明确“三要素”的同时,还明确了“四统一”的办理模式:统一清单告知、统一平台办理,统一信息共享、统一收费管理。

统一清单告知解决的是困扰企业的重复审批问题,明确告知企业哪些事项政府提供统一服务,企业无需报请审批,减轻了企业的制度性交易成本;统一平台办理即一网通办,主要是解决企业办事不方便,政府部门信息不对称、审批效率低的问题;统一信息共享主要是解决信息孤岛的问题,“规定”明确省投资项目在线审批监管平台、工程建设项目审批管理平台和省信用信息共享平台应当互联互通、共享信息,为实施企业投资项目承诺制提供信息查询服务;统一收费管理主要是解决乱收费问题,“规定”要求收费实行清单管理,统一收费依据、收费项目、收费标准,清单之外无收费。

值得一提的是,“规定”还建立了四项配套支撑制度,也是“规定”的创新之处,即工作失误免责制度、事项容缺处置制度、中介服务管理制度和部门协同监管制度。其中最受基层欢迎的工作失误免责制度,形成了宽松、容错的氛围,卸下了基层政府工作人员的思想包袱,消除了改革者的顾虑,让他们能够放开手脚去干。

“承诺制立法针对改革中的重点和难点问题,提出一系列具有针对性和前瞻性的举措,以适应形势的变化和改革的趋势。”赵建平说,制定法规时要把重点放在改革的核心内容上、关键制度的设计上,针对山西改革实际加强谋划,才能使改革立法立项更准、操作性更强。

以地方立法推进改革进程和经济发展

承诺制立法,是我省地方人大行使地方立法权推进改革进程和经济发展的生动体现。

作为传统的资源型地区,经济结构的不合理,使我省在一段时间内经济遭遇断崖式下滑,发展因煤而兴,问题也因煤而生。痛则思变,省第十一次党代会以来,我省坚定地走上了资源型经济转型改革之路。在改革热潮中,我省成为全国第一家在全省域开展企业投资项目承诺制改革试点的省份。

两年改革,收获成功,一些深层次的矛盾和问题逐渐显现,一些不同主张和利益关系,迫切需要通过立法协调;一些体制机制障碍、堵点难点问题,迫切需要在立法层面作出回应、提供依据、“拔钉清障”。

省人大常委会主动担当,以立法回应改革需求,将“规定”列为年度重点立法项目,成立立法工作领导组。在坚持科学立法、民主立法、依法立法的原则基础上,充分发挥立法主导作用,广泛征求意见,使“规定”在社会的广泛关注和期待中应运而生。这既是立法和改革决策相衔接的具体体现,也是以良法促善治、保障善治的客观需要。

“在制定地方性法规时,要始终确保改革立法的正确方向,根据我省实际,将国家法律精细化、具体化,使所制定的地方性法规凸显更多的‘山西特色’。要坚持科学立法、民主立法、依法立法,改进立法方式方法,充分发挥人大在立法中的主导作用。”省人大法制委员会副主任成斌表示,承诺制改革立法积累了不少好的经验,对于在改革中更好地贡献人大力量具有重要借鉴意义。“改革永无止境,改革立法永远在路上。改革发展的步伐行进到哪里,我们的立法就一定跟进到哪里。”