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右玉:构建“一站式”联合解纷工作体系,打造“联动式”基层社会治理模式-- —传承弘扬右玉精神,探索小型县域城市基层社会治理的实践与思考
发表时间:2020/10/31来源:朔州政法 责任编辑: 高鹤

右玉县地处晋蒙两省(区)交界,是山西省的北大门。是习近平总书记五次批示指示的右玉精神的发源地。全县辖4镇6乡1个风景名胜区288个行政村11.5万人。近年来,退耕还林、移民搬迁、征地补偿、城镇化进程加快等引发了大量矛盾纠纷。在现行体制下,右玉和其它县区一样拥有乡村干部、乡镇调委会、基层派出所、人民调解委员会、公共法律服务站、综治中心、矛调委员会等多支解纷力量,但从运转效果看,并不令人满意。突出表现为随着形势的发展变化,解纷效率越来越低,乡镇解纷任务越来越重,而参与各方还颇有微词。从群众来讲,主要是抱怨遇到一点纠纷下边办不了,需要多部门跑、向上级跑。特别是近年以来,信贷诈骗、征地拆迁补偿问题、土地确权等问题在农村时有发生,群众为挽回损失不得不多头跑、来回跑;从村组织来讲,主要是抱怨源头预防排查难度大,化解纠纷效果差,往往费了九牛二虎之力,组织纠纷调解双方达成了协议,但没几天又被推翻了,矛盾因此经常激化升级;从乡镇来讲,主要是抱怨上级只强调属地管理,但事实上许多纠纷乡镇没职能管不了、也管不好;从部门来讲,主要抱怨到处分设服务站点人员、场地有限,设上了又往往没事干,矛盾纠纷预防调处占用了部门大量的人、财、物和精力;从司法机关来讲,主要抱怨随着司法体制改革和人财物上划,开展基层工作插不上手、用不上力,但不抓又不行。

一、全县在基层社会治理工作方面存在的问题

针对以上问题,县委政法委开展了深入广泛的调查研究。通过调研,认识到造成这种被动局面的原因是多方面的:

一是基层调解组织作用发挥不到位。全县农村普遍规模小、人口少,各项工作基本由兼任村委会主任的村党支部书记一个人承担。他们虽然是当地具有较强致富本领的能人,但由于多数长期不在村居住,实际上对农村的邻里纠纷了解得并不多也不深,对解纷工作很难抓到实处。这样就导致基层各种群防群治组织功能发挥不够到位、基层社会矛盾上移。

二是乡镇政府拥有的管理权限有限。近年来,在属地管理原则指导下,乡村管理事务日益增多,可由于乡镇政府拥有的管理权力有限,所以很多问题乡镇是看得见却管不了还推不掉。这样,导致信访事件逐年上升,特别是现在群众动辄集体上访、越级上访、缠访闹访,乡镇和部门不得不花费大量人力物力财力去应对,这样更使基层治理工作陷入大闹大解决、小闹小解决的恶性循环的怪圈。

三是村组织自治作用发挥不够。由于农村人口流失导致自治主体严重缺位,某些村小组的民主管理和监督不到位,村民参与乡村建设的积极性不够。致使源头预防化解难以落实,矛盾纠纷升级。

四是县直部门职能交叉、缺乏明确的目标定位。原有基层社会治理体系中,工作职能在长期发展过程中不断完善,但部分工作职能出现重叠交叉现象,致使一些工作难以顺利展开,即使展开了也缺乏有效性和科学性。与此同时,各单位分散建设办事服务场所,既浪费人力物力财力,也导致群众办事不便。

五是政法部门执法工作没有延伸至基层农村。由于法院、检察院缺乏工作延伸至基层的触角,而群众不懂法、不知法,使得农村集聚起大量涉法矛盾,但这些矛盾的调解方式方法缺乏专业权威,调解结果未经司法确认,得不到群众认可。

对此,将其概括为“三大矛盾”,一是绝大部分矛盾纠纷发生在基层与乡村群众自治作用不到位的矛盾;二是所有矛盾纠纷按照属地管理原则就地稳控化解的要求与乡镇不具备依法稳控化解职能的矛盾;三是县直部门有职能与县直部门不直接参与矛盾纠纷化解的矛盾。这样就形成三种现象,即:一是矛盾纠纷发生在基层,而化解职能在上级,导致群众向上跑;二是解决问题的职能分散,导致群众多头跑矛盾升级;三是同类诉求解决结果差距大,导致群众相互攀比,缠访闹访。正是这“三大矛盾”,“三种现象”,导致解纷工作中普遍乡村觉得无奈、部门觉得无力、群众觉得无助。

二、具体做法

以为民精准服务为重点,按照系统设计、整体联动、试点先行、逐步完善的原则,重点做了以下三个方面的工作:

一是整合资源,搭建一体化承载平台。出台了《建设“一站式”联合解纷工作机制、“一站式”联合解纷中心实施方案》,按照“乡村预防在先、乡镇调解靠前、司法裁判终局”的原则,按照“整合资源、下沉职能”的思路,对全县“一站式”联合解纷体系建设进行了“顶层”设计和规范,着力打造了覆盖全县的县乡村三级一站式联合解纷中心这一一体化承载平台。

建设村级一站式联合解纷中心。以预防和化解萌芽状态矛盾纠纷为重点,依靠群众,结合实际,注重实效,因地制宜建设村“中心”。重点建设负责矛盾纠纷预防排查工作的防控队伍、负责初期规劝调和的劝解队伍和基于村情民意而设立的品牌调解室。

建设乡镇级一站式联合解纷中心。整合乡镇综治中心、司法所、公共法律服务工作站(人民调解室)的人员及场所,建设乡镇一站式联合解纷中心。整合机构会同乡镇派出人员共同负责乡镇“中心”日常工作。“中心”主任由乡镇长兼任,副主任由乡镇党委副书记兼任;设总干事,由司法所所长兼任。“中心”设综合服务大厅、法官工作室、检察官工作室、便民警务室、律师工作室、调解室、群众接待室及速裁法庭,人员由相关单位按照职能下沉的要求派出。综合大厅负责受理接待群众诉求、提供法律咨询和便民服务。法官工作室、检察官工作室、便民警务室和律师工作室负责本部门下沉工作职能及矛盾纠纷调处工作的开展。调解室聘任法官、检察官、警察、律师工作室工作人员及县级职能部门派出人员为调解员,由“中心”主任召集相关调解人员开展单独或联合调解。调解采取定期、预约调解等便民利民的方式进行。群众接待室由县、乡领导采取预约,定期、不定期的形式接待群众来访。速裁法庭由县人民法院派驻,对调解成功的矛盾纠纷进行司法确认,对导入司法程序的案件依法作出裁判。

建设县级一站式联合解纷中心。整合县综治中心、公共法律服务中心、信访服务中心的人员及场所,建设县级一站式联合解纷中心,作为全县矛盾纠纷受理、接待、调解和协同处置的中枢和平台。“中心”配主任、副主任,负责中心运行协调管理工作。“中心”设专门的窗口和工作室,包括法官工作室、检察官工作室、便民警务室、律师工作室、公证室、调解室、领导接访室及速裁法庭等工作场所。人员由各相关单位派驻。

二是建章立制,构建规范化运作机制。在制定整体建设《方案》的基础上,县委出台十一项配套制度,着力构建了“一站式”联合解纷的“六大工作机制”:

第一,县、乡、村分级负责机制。按照“乡村预防在先、乡镇调解靠前、司法裁判终局”和县乡村各有侧重的指导思想,对县乡村三级中心的职能进行了明确定位,要求尽量就地化解各类矛盾纠纷,不能达成调解协议的,方可逐级移送上级中心。其中村级要突出预防在先,坚持以源头化解为主,充分发挥“四支队伍”源头化解、劝解、调解职能,着力调解本村(居委会)内发生的民间纠纷。乡镇(社区)要突出调解靠前,依托下沉的县级部门力量依法调解,着力调解村级移送或直接受理的各类矛盾纠纷;着力解决乡镇(社区)党委、政府研究决定事项引发的矛盾纠纷;着力调解县一站式联合解纷中心交办的矛盾纠纷事项;协助有关部门处置各类群体性事件。坚持司法裁判终局,在调解不成的基层上,导入诉讼程序,依法裁判。县一级则要抓大抓总,着力调解本县范围内发生的重大疑难复杂矛盾纠纷;着力调解上级交办的矛盾纠纷;着力调解乡村两级调解未达成协议、逐级移送的矛盾纠纷事项;协助有关部门调处各类群体性事件。

第二,有关各方联动协作机制。“中心”整合信访服务中心接待受理、分流转办、催办督办、统一答复群众诉求职能,整合县司法局人民调解职能,整合行政执法部门的行政调解职能,整合政法各部门司法调解职能,对各类矛盾纠纷进行调处,形成化解处置矛盾纠纷一盘棋的工作格局,起到了总枢纽、总调度的作用,成为了各级各部门共同履行解纷职能的有效载体。“中心”除吸纳乡村两级解纷力量外,还将各有关部门纳入运行体系。其中,县人民法院采取设置速裁法庭、巡回法庭、法官工作室等形式,重点开展矛盾纠纷审判和诉前预防调解工作。县人民检察院采取设置检察室、检察官工作室等形式,重点开展公共利益引发的矛盾纠纷问题。县公安局采取设置便民警务室、调解室等形式,重点开展道路交通事故、轻微刑事案的调处化解工作。县司法局采取设置人民调解室、律师工作室、公证室等形式,重点开展法律服务、法治宣传、矛盾纠纷化解工作。县人力资源和社会保障局重点开展劳动人事争议等方面矛盾纠纷化解工作。县卫生和健康体育局重点开展医患纠纷的调处化解工作。县自然资源局重点开展土地权属、征地补偿安置等方面的矛盾纠纷预防调处化解工作。县住建和城乡建设局重点开展城市房屋拆迁、建筑施工、城市管理等方面矛盾纠纷的排查预防化解工作。市环保局右玉分局重点开展环境污染方面矛盾纠纷排查化解工作。县市场和质量监督管理局重点开展法人、个人合伙、个体工商户、农村承包经营户以及其他经济组织相互之间发生的矛盾纠纷调处化解工作。

第三,中心内部管理运行机制。规定县级中心按照六个环节运作:一是统一受理环节。“中心”设立一个窗口对外,统一受理反馈、群众申请、排查发现、下级移送、上级交办的矛盾纠纷。对不符合调解条件的,引导当事人进入行政复议、仲裁、诉讼等程序。二是集中梳理环节。“中心”受理矛盾纠纷后,按类别、性质进行登记,并进行集中“会诊”,根据纠纷性质、涉案范围及复杂程度,确定具体管辖部门,填写矛盾纠纷移送单,明确调解责任、时限,分流转办到有关职能部门或下一级解纷中心调解。三是归口办理环节。对“中心”分流转办的案件,由各相关部门在规定时限内组织自行调解;对调解不成功的案件,由“中心”主任召集,确定调解员进行专业调解;对跨区域、跨部门的复杂疑难矛盾纠纷,由“中心”组织联合调解。四是依法办理环节。“中心”坚持自愿、平等和尊重当事人诉求权力的基本原则,依照相关规定,在充分听取当事人诉求和职能部门意见的基础上,依法合情合理进行调解。对法律明文规定的、且经多次调解仍存在较大分歧的矛盾纠纷,依法引导当事人通过司法途径解决。五是司法确认环节。对于调解成功的矛盾纠纷,由“中心”出具调解协议书,必要时由司法部门进行公证或人民法院裁定确认。对多次调解仍存在较大分歧的矛盾纠纷,按法定程序引导进入诉讼程序,由法庭依法裁判。六是集中反馈环节。对“中心”分流交办的案件,在规定的时限调解后,将调解情况及时向受理窗口进行书面反馈,进行统一答复反馈。乡镇“中心”参照县“中心”运行或按照统一受理、分类调解、司法确认、集中反馈的简易程序运行。村中心不拘程序,重点落实街巷管理员和民兵小分队常态巡查、治保联络员和综治网格员重点核查、“五老”劝解会劝解、个人品牌调解员调解五项常态化工作。

第四,部门职能下沉机制。在设置领导接待室,开辟领导面对面与群众沟通阵地的同时;“中心”把行政部门解纷工作纳入其中并组织引导其下沉一线解决问题,使这些部门解纷工作重心得以下移。同时,在县、乡中心设置法官、检察官工作室和便民警务室,引入公证、律师服务,开展司法调解和裁判,开展调解结果的司法确认,开展法律援助服务,也将政法机关的解纷战线推到了农村基层一线。在将职能部门推往解纷一线的同时,我们还规定部门承担解纷职责人员不搞坐班制,实行“多点执业”、“流动作业”,这样也有效避免了解纷工作给部门造成过重的负担。

第五,基层“三治融合”引导机制。一是乡镇和村委会组织开展“惠民村语’”大讲堂、民主听证会、文明创建会、五老议事会(既“一讲三会”);二是组建街巷管理员、治保联络员、综治网格员、民兵小分队共“四支队伍”;三是组建了由老干部、老党员、老劳模、老退伍军人、德高望重的“老寿星”组成的“五老”劝解会;四是组建成立了以村里威望较高的老干部、老党员或老乡贤个人命名的个人品牌调解室,聘任乡贤人士或村两委干部组成调解团队。通过以上四种方式,充分调动群众自治的积极性主动性,并将德治、法治融合其中,逐步形成乡村自治、德治、法治“三治融合”的格局。

第六、矛盾纠纷“一次性”办结机制。中心设立后,全县“一个窗口”对外受理纠纷、一条线“直通车式”调处纠纷,且问题不解决不销号、不撤案,形成了矛盾纠纷“一站式服务、一揽子解决、一次性办结”的解决模式和“乡村预防在先、乡镇调解靠前、司法裁判终局”的解纷维稳工作格局。同时,引入矛盾纠纷引发责任倒查机制,对因工作人员不作为乱作为引发的矛盾纠纷以及违法违纪的行为,中心协助有关部门开展调查或移送有关部门进行处理。

三是优化队伍,打造专业化服务团队。适应“一站式”联合解纷工作的开展,我们在充分征求各方意见并严格进行政治和业务素质考察的基础上,建起了覆盖全县上下和所有领域的解纷维稳工作人员信息库,着力打造了一支基础好、覆盖广、素质强的专兼结合的解纷维稳工作队伍。

在农村,重点是组建了街巷管理员、治保联络员、综治网格员、民兵小分队共“四支队伍”,负责本村矛盾纠纷预防排查化解工作;组建了由老干部、老党员、老劳模、老退伍军人、德高望重的“老寿星”组成的“五老”劝解会,对“四支队伍”排查和群众反映的各类矛盾纠纷进行先期劝解;组建成立了以村里威望较高的老干部、老党员或老乡贤个人命名的个人品牌调解室,聘任乡贤人士或村两委干部组成调解团队,开展调解工作。目前,全县充实“四支队伍”1560人,聘请“五老”劝解会350人,建成个人品牌调解室210个。

在县、乡(镇)两级,重点组建并激活了“四支队伍”。一是人民调解队伍。18名以乡镇司法助理员为主体的人民调解员入驻县乡两级中心。二是行政调解队伍。从生态环境、农业农村、人社、住建、自然资源5家行政部门选聘行政调解员23名。三是司法调解裁决队伍。目前,县检察院确定人员12名,设置检察官工作室12个;县法院确定人员12名,设置法官工作室12个,组建便民法庭3个、中心法庭1个;县公安局确定人员12名,设置公安警务室12个。四是配套服务队伍。选派5名律师担任了中心派驻值班律师,同时,配备了公证、心理咨询服务、驻中心便民服务等团队。这样,县级中心除了整合人民调解等解纷力量外,还整合了综治中心、信访服务中心、公共法律服务平台、科技法庭、扫黑办等功能部门团队,建成了一体化指挥调度总平台。

三、取得的成效

通过联合解纷体系的建设和运行,坚持了“乡村预防在先、乡镇调解靠前、司法裁判终局”的分级负责原则,体现了组织建设走在工作前、预测工作走在预防前、预防工作走在调解前、调解工作走在激化前的“四前”工作思路 ,建构起了“一站式服务、一揽子解决、一次性办结”的工作模式,有力地推动了“小事不出村、大事不出乡、矛盾不上交、服务不缺位、平安不出事”工作目标的实现。

一是通过引导乡村在“三治融合”,有效预防了矛盾纠纷的发生。乡村中心以调动和激发群参与治理乡村的热情和主观能动性,充分发挥乡村基层组织职能作用,大力宣传弘扬乡村文明新风,借助“右玉精神”的自身强大优势,组织引导乡村逐步形成自治、德治、法治“三治融合”基层治理格局,从而最大限度减少矛盾纠纷的发生,甚至升级。中心成立以来,彻底改变了以前发生矛盾纠纷后,群众直接到乡政府或县政府解决的局面,几乎全部矛盾纠纷由村级中心受理,60%以上矛盾纠纷在村级中心得到有效解决。

二是通过推进维稳力量下沉,有效减少了矛盾纠纷上交。中心的建设,促进了基层群防群治组织的完善,调动和激发了群众参与基层社会治理的主观能动性。同时,中心运行后,县级部门解纷阵地下移乡村、解纷力量下沉乡村,将大量矛盾纠纷预防在一线、化解在萌芽状态。据统计,目前全县80%问题在萌芽状态被化解处置,较中心启动运行前提高了10个百分点。

三是通过强化部门作用发挥,有效激发了部门参与热情。过去,各单位都在要场地、要经费、要编制,建相关中心,但在真正遇到矛盾纠纷时,却又不知道该不该揽下来、揽下来自己一家办了办不了。现在,通过集中建设“中心”,大大节约了单位人、财、物和场地,有效降低了行政成本。同时,由于有中心的统一调度协调和全流程监控督办,有多部门的随时配合,问题的解决程度和效率也有了可靠保证。这样,既提高了矛盾纠纷的调解成功率,也提高了群众对政府的信任度,部门参与解纷的积极性和主动性因此也得到充分发挥,从而大量矛盾纠纷引入到了正常解决渠道。

四是通过树立调处结果权威,有效提升了矛盾纠纷的调处成功率。过去,多数纠纷由乡村两级调解,群众对调解者是否坚持法律政策不放心,生怕对方有小动作处置过程调解人搞“一边倒”;对调解结果也不放心,生怕对方说了不算、算了不说。中心运行后,通过引入司法确认、公证服务等措施,不仅延伸了司法部门的工作触角,增进了与人民群众的感情,而且在司法层面上强化了化解成功矛盾纠纷的法律效应,增强了调处的权威性,较大程度提高了矛盾纠纷的调处成功率和执行率,有效避免了过去存在的“昨天达成协议,今天又被推翻协议”的弊端。同时,也让群众感受到了法律就在身边、正义就在眼前,摒弃了以前头脑中“各级各部门维护政府权益”的思想。

五是通过减轻群众解纷负担,有效扼制了矛盾的激化转化。过去,群众发生矛盾纠纷,不告没人管,上告也找不到管事的部门和人员。中心运行后,工作人员坚持主动排查、主动跟踪、主动调度解纷力量、主动开展上门服务,打通了服务群众“最后一公里”,实现了 “最多跑一次”,这样有效避免了过去群众遇事没人管、多头跑、盲目跑现象的发生,使群众解纠成本得到明显降低。同时,将矛盾纠纷全部纳入“中心”管理处置,也极大地提升了各级各部门对矛盾纠纷的管控能力,有效减少了矛盾纠纷的激化和转化。